Juicio a los desechos alimentarios

La CE desestima el uso de subproductos de origen animal y de desechos de la industria agroalimentaria para la producción de piensos
gestión residuos
Gestión de residuos alimentarios | © UNEP

En octubre de 1999 la Comisión Europea remitió al gobierno italiano un primer requerimiento, y acto seguido, en abril de 2001, un primer dictamen motivado, mediante los que manifestaba que la República Italiana había infringido la Directiva de Residuos al haber adoptado orientaciones operativas vinculantes relativas a la aplicación de la normativa italiana sobre residuos que excluían de su ámbito de aplicación  residuos y restos alimentarios procedentes de la industria agroalimentaria, cantinas y restaurantes y destinados a piensos.

La normativa italiana de referencia excluía, por un lado, los desechos alimentarios procedentes de la industria agroalimentaria y, por otro lado, los residuos o restos derivados de preparaciones culinarias no incluidos en el circuito de distribución de alimentos del ámbito de aplicación de la normativa nacional que adapta el Derecho interno a la Directiva sobre residuos cuando dichos materiales se destinan, bien a la producción de piensos, bien directamente a la alimentación de los animales instalados en establecimientos de acogida de animales de compañía.

La respuesta italiana, que no se hizo esperar, pasó a cuestionar todos los planteamientos de la Comisión sobre la interpretación que ésta hacía sobre la normativa de residuos de ámbito nacional. La sentencia, dictada en diciembre de 2007, acabaría dando la razón a la Comisión.

La posición italiana

El hecho es que Italia había adoptado orientaciones operativas aplicables en todo el territorio nacional mediante una Circular del Ministerio de Medio Ambiente de junio de 1999, que aportaba aclaraciones sobre la interpretación de la definición del concepto de residuo, y mediante un Comunicado del Ministerio de Sanidad de julio de 2002, que contenía las directrices relativas a la disciplina higiénico-sanitaria en lo referente a la utilización, en la alimentación animal, de materiales y subproductos procedentes del ciclo productivo y comercial de la industria agroalimentaria, dirigidas a excluir del ámbito de aplicación de la normativa sobre residuos los desechos alimentarios procedentes de la industria agroalimentaria destinados a la producción de piensos.

La República Italiana consideraba que los materiales y los subproductos derivados de los procesos de producción de la industria agroalimentaria se consideraban “materias primas para piensos” cuando su productor tiene la intención de utilizarlos en el ciclo alimentario zootécnico, a condición que se cumplan determinados requisitos higiénicos y sanitarios. En tal caso, consideró que los desechos de que se trata estaban sujetos no a la normativa sobre residuos, sino a las disposiciones relativas a la producción y comercialización de piensos, así como, si se trataba de subproductos de origen animal, al Reglamento comunitario por el que se establecen las normas sanitarias aplicables a los subproductos animales no destinados al consumo humano.

Y es que a juicio de la República Italiana, los controles efectuados en la cadena de alimentación, dirigidos concretamente a garantizar el rastreo de los productos y de las materias primas para piensos desde la unidad de producción, eran tales que procedía considerar que dicha cadena constituía un mismo y único proceso de producción. Asimismo, dicho Estado miembro recordaba que, en Italia, las actividades relativas al sector agroalimentario y al sector de piensos están sujetas a una autorización que se concede sobre la base de una documentación apropiada que certifique que tanto las personas que solicitan dicha autorización como los establecimientos y los medios de transporte cumplen los requisitos establecidos.

El gobierno italiano no estaba en absoluto de acuerdo en que primara la normativa sobre residuos, de carácter general pero supletoria, sobre las normas materiales y específicas que regulan la industria alimentaria. Por otra parte, estimaba que el enfoque de la Comisión tenía como efecto impedir la utilización de los subproductos alimenticios en la fabricación de piensos, porque la legislación italiana en materia de alimentos no permite que dichos subproductos, que deben clasificarse en la categoría de residuos y, en consecuencia, transportarse en un vehículo autorizado para residuos, puedan entregarse a una industria de piensos. Por lo tanto, consideraba que la interpretación de la Comisión aumentaría la producción y la eliminación de residuos alimentarios impidiendo su reutilización como alimentos.

Otra norma italiana sobre disposiciones en materia de medio ambiente de 2002 excluía del ámbito de aplicación de la normativa sobre residuos los residuos procedentes de preparaciones culinarias de todo tipo de alimentos sólidos, cocidos y crudos, no incluidos en el circuito de distribución de alimentos, destinados a establecimientos de acogida de animales de compañía.

La posición de la Comisión

La Comisión alegaba que la normativa italiana iba más allá de las indicaciones derivadas de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en cuanto a los supuestos en que no procede considerar como residuo un material resultante de un proceso de fabricación que no está destinado principalmente a producirlo.

En cuanto a los desechos alimentarios procedentes de la industria agroalimentaria y destinados a la producción de piensos quedaban excluidos del régimen nacional de gestión de residuos por motivos de cumplimiento de normas higiénico-sanitarias específicas. Y es que conforme a las orientaciones dictadas por el gobierno italiano bastaba que un residuo de la industria agroalimentaria se destinara a la producción de piensos por voluntad manifiesta de su poseedor para que dicho residuo estuviera permanentemente excluido del régimen de residuos.

Para la Comisión, el hecho de que un residuo de producción pueda reutilizarse sin obligación de tratamiento previo no puede considerarse decisivo para excluir que el poseedor de dicho residuo se desprenda de él o tenga la intención o la obligación de desprenderse de él en el sentido de la Directiva. Por ello, argumenta que el concepto de residuo debe interpretarse de manera extensiva, y sólo cabe admitir la exclusión del ámbito de aplicación de la Directiva de residuos si concurren determinados requisitos, que permitan considerar que la reutilización no sólo es posible, sino segura, sin transformación previa y sin solución de continuidad del proceso de producción.

Además, según la Comisión, hay que apreciar el grado de probabilidad de reutilización de un material y, sobre todo, comprobar que éste se reutilice en el mismo proceso de producción del que deriva; pues no existe un proceso único de producción cuando los residuos alimentarios se destinan efectivamente a ser utilizados como piensos. El mero hecho de que el operador que produjo tales residuos los transfiera al que los utilizará supone una serie de operaciones (almacenamiento, transformación y transporte) que la Directiva pretende precisamente controlar.

Apreciación del Tribunal de Justicia

El Tribunal de Justicia considera que, además del criterio basado en si una sustancia posee o no la condición de residuo de producción, el grado de probabilidad de la reutilización de dicha sustancia sin operación de transformación previa constituye un criterio pertinente para apreciar si la referida sustancia es o no un residuo a efectos de la Directiva. Si, más allá de la mera posibilidad de reutilizar la sustancia en cuestión, existe un interés económico para el poseedor en hacerlo, la probabilidad de dicha reutilización es mayor. Si así sucede, la sustancia de que se trata ya no puede ser considerada como una carga de la que el poseedor procura “desprenderse”, a efectos de la Directiva de referencia, sino como un auténtico producto.

No obstante, argumentan los jueces, si tal reutilización necesita operaciones de almacenamiento que pueden ser duraderas y, por tanto, constitutivas de una carga para el poseedor y que pueden dar origen a molestias medioambientales que la Directiva pretende precisamente limitar, no puede calificarse como segura y sólo puede preverse a plazo más o menos largo, de manera que la sustancia de que se trata debe ser considerada, en principio, como residuo.

Referencias

NORMATIVA.- Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos. Diario Oficial Comunidades Europeas (DOCE) número 194/1975, de 25 de julio de 1975.

SENTENCIA.- Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 18 de diciembre de 2007 en el asunto C-195/05 entre la Comisión y la República Italiana.

La existencia normativa de un residuo

La conclusión del juez que dictaminó sobre el caso señala que la existencia real de un residuo en el sentido de la Directiva debe verificarse a la luz del conjunto de circunstancias, teniendo en cuenta el objetivo de esta Directiva y velando por que no se menoscabe su eficacia. Y toda vez que la Directiva no sugiere ningún criterio que permita deducir la voluntad del poseedor de desprenderse de una sustancia u objeto determinados, los Estados miembros, a falta de disposiciones comunitarias, son libres para elegir los medios de prueba de los distintos elementos definidos en las directivas a las cuales adaptan sus Derechos internos, siempre que ello no menoscabe la eficacia del Derecho comunitario.

En este sentido, los Estados miembros pueden, por ejemplo, definir diversas categorías de residuos, en particular, para facilitar la organización y el control de su gestión, siempre que se cumplan las obligaciones derivadas de la Directiva o de otras disposiciones de Derecho comunitario relativas a dichos residuos y que las posibles categorías excluidas del ámbito de aplicación de las normas adoptadas para adaptar el Derecho interno a las obligaciones derivadas de la Directiva lo estén conforme a lo que la misma dispone.

Por otra parte, y contrariamente a lo que sostenía la República Italiana, el Tribunal entiende que no cabe considerar que la Directiva es de aplicación supletoria respecto de las normas comunitarias y nacionales sobre seguridad alimentaria; pues, aun cuando los objetivos de determinadas disposiciones de dichas normas pueden coincidir en parte eventualmente con los de la Directiva, siguen siendo considerablemente diferentes.

La sentencia declara que la República Italiana incumplía las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva sobre residuos al haber adoptado orientaciones operativas aplicables en todo el territorio nacional, dirigidas a excluir del ámbito de aplicación de la normativa sobre residuos los desechos alimentarios procedentes de la industria agroalimentaria destinados a la producción de piensos, y al haber excluido del ámbito de aplicación de la normativa sobre residuos los procedentes de preparaciones culinarias de todo tipo de alimentos sólidos, cocidos y crudos, no incluidos en el circuito de distribución de alimentos, destinados a los establecimientos de acogida de animales de compañía.

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